内容提要：政府如何在东北大振兴中正确发挥作用，是当前亟需解决的问题。作者认为，江总书记提出的“依法治国”，以及我国的现实社会、法律现状决定：东北如欲实现真正、长久的振兴，行政法治权威的树立必须先行。根据东北地区实际情况作者对行政立法和决策、依法行政、行政法律监督等方面问题，提出了一些可行性建议。<br> 关键词：东北   政府   行政  法治
    在开发包括经济特区、浦东在内的沿海经济区和开发大西北的战略之后，中央将振兴东北老工业基地列为国家发展战略。中央给振兴东北老工业基地开的药方，一言以蔽之，就是通过市场化改革来推动经济与社会转型。其核心就是要发挥市场机制的作用，即要求“正确发挥”政府作用：结构调整、技术改造、企业重组都应主要依靠市场来做决定，政府主要是营造良好的经商环境，把资源配置等市场能做的事情交给市场。政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点，明确无误地放到创造有效率的市场环境上来。<br>     不过，目前东北地区的发展困局与计划经济有至为密切的关系，要在计划体制影响犹存的胚子里搞改变计划时代遗习的改革，制度移植要接通地气，并非易事。所以，归根到底还要靠政府彻底走出计划时代，要从计划经济下的权威主义政府转变为市场经济下的民主行政政府。而这就必须要通过国家法治来确立规矩，让政府“正确地”发挥作用。当前政府依法行政的重点是要实现从“治民”向“治权”或“治官”方向转变，其核心内容首先在于“治权”。也即：强调依法行政的“核心意思”，应放在正确认识、摆正和调整政府与市场关系上面来。政府行政要与法治结合起来，随着行政法治进程的推进，行政权取得社会支配地位时，政府也将随之实现功能的科学化，权力的平衡化和人员设置的合理化。因此，行政权的行使应当遵循职权法定、法律保留、法律优位、依据法律、职权与责任统一的法治原则，推进行政法治化进程，建设法治行政。强调以法控权，限制政府的权力范围，促成依法管理秩序机制和为社会提供服务机制的形成，使政府有限的权力产生高水平的社会服从。权利与权力的分配与制衡应当在法治的具体运行，即立法、执法、法律监督等几个方面中得以实现。<br> 一、行政决策与立法的民主化和科学化
（一）行政决策与立法的民主、公开了解政府应该公开的信息，是公民的基本权利。<br>     公开不仅仅是政府把信息告诉民众，而是政府政策规则制定和执行的公共参与问题。如果把这些权利剥夺了，把这个基本权利通过行政运作转化成行政特许权，这是一个严重的法治问题，应该说不公开就不合法。过去，我们的党是革命党，长期的地下斗争环境和阶级斗争观念，形成了领导阶层的保密习惯。如今，我们的党已经从革命党转化为执政党，为了建立合法性，树立起“立党为公、执政为民”的形象，就必须改变决策体制。过去我们是先决策后讨论，而且，是在执行中讨论，先由中央决策、下文件，然后逐级开会学习讨论，贯彻执行，这样作的好处是去掉了讨价还价的过程，提高了效率。弊端是执行难，因为下级不能讨价还价，就只好想办法对付你，这就是所谓的上有政策，下有对策。现代国家提倡决策公开民众参与，用先恋爱后结婚的方法替代了以往行政决策中的独断，神秘感撕破了，增加了透明度，透明度就意味着稳定性。印尼在二十年的发展历程中政府缺乏透明度，整个国家的经济政策、社会发展计划的制定、实施以及验收方面，都是政府暗箱操作。最后终于捂不住了，发生了大规模的动乱。我们从印尼的事件中应该认识到：必须加强对行政的民主监督，一个国家如果在政务公开、公众参与方面的程度过低，不透明所造成的后果，一定会在某一个时期引发总体性的经济和社会危机。政务公开的一种很常见的误解是制定的政府条例在报纸上一登出就算公开了。政府决策的过程，往往是先由政府机构或政府部门的几个人凑在一起，觉得应该是这个框架，就起草，弄出来之后，再往上面一报，就可以批了。所以在信息筛选时就会出现问题。其实，政务公开是一个既复杂且要求严格的过程，政务决策、政策执行都是一个要求全社会成员公开参与的过程，这就是公开的本质。国家公共信息不公开是市场经济的死敌。首先，政策决策者代表的哪个团体的利益决定政务是否公开，也就是说，如果决策者只代表一少部分人的利益则政务公开无从谈起，只有他们代表了全社会绝大多数人的利益时，政务公开才指日可待。这也正是“立党为公，执政为民”的必然要求。另外，加入世贸以后，由于国外政府和贸易商的参与，我们的立法工作增加了由于国际诉讼而被迫修改的风险，降低立法成本，立法之前的调查考核工作变得更为重要，因为到时候各国的法律都将是国际性的法律，立法工作应该放在国际范围内考虑而不再是一国内部的事务。<br> （二）明确行政立法主体的立法权限和约束条件<br>     我国行政执法中的许多侵权行为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制，以至法律、法规和规章之间效力和制约关系常常本末倒置。由于行政主体不当行使提案权、规则制定权、自由裁量权和规则解释权等权力，使得不属于自己、不合乎理性、不符合道德理念的不当利益取得了法的外形，使得行政主体的不当利益合法化。一些所谓的“依法行政”往往演变为“以法谋权”之类的“设租”、“寻租”行为。对此，必须采取相应对策，其中最主要的是要强化利益关系的市场机制调节、根除各种形式的行政垄断、确立抗辩式立法提案权制度、尝试直接行政立法模式和重构行政法规范解释权等。<br> （三）行政程序法律制度的完善不容忽视。<br>     在形式上，我们需要制定一部综合性的行政程序法典。以往那种行政程序分散立法的做法难以保证法律实施的统一、公正、合理。毕竟这是一项系统工程。我们可以采取分别立法的方法，分别制定：行政处罚法，行政许可法，行政程序法，行政强制法等。在内容上，为确保法律实施的统一，需要完善行政立法审查制度，为确保法律实施的公正，需要完善听证制度等，再次，要考虑经济全球化竞争的需要，在各项行政程序制度中融入效益的精神，保障政府经济管理的高效。新的行政程序立法目前亟待解决的问题：一是简化程序，即：废除那些束缚经济和社会发展的人为规定，简化繁琐的行政程序；二是具体化，即：在牵涉到行政审批的条件和执法标准时，应尽量列全所应提交的文件种类，不用或少用类似“其他需要提交的文件”、“其他应具备的条件”或“其他情况例外”等字样来代替。<br> （四）立法和制定政策环节要严谨、严密。<br>     不成熟可以不立法或不出台政策，一旦立法或出台政策，不要朝令夕改。也不能因为地方政府领导人的更替而变更，否则将会付出非常大的经济代价，更不利于地方经济的持续发展。例如，2002年8月12日，国家公安部交通管理局在北京、天津、杭州、深圳四个试点城市统一发放2002式机动车号牌，随后 ，一股强劲的“个性化车牌”风暴席卷大江南北。然而，新车牌发放还不到10天就被叫停，按照主管部门的说法，是“因技术故障”暂停发放 。但业内人士认为停发可能与USA-911、SEX、WTO 、110、119等车牌有关，这些十分“个性化”的车牌号发放以后在社会上引起了强烈反响。个性化车牌昙花一现，原因在于对于可能出现的BTV、IBM等名称的使用会不会触及法律盲点，标新立异的“USA-911”、“SEX-001”号牌是不是有违公序良俗，这些运行风险和管理难度都没有事先预测到。但由于审查缺位而导致一项理应具备公信力的行政行为轻率的叫停，并付出了高昂的政府信用成本，这反映出我们的行政立法、决策制度的欠缺。可见，我们的政府部门应当去从法律上寻求更加完善的行政决策机制。在立法技术上，政府在立法时还应从“许可性规定”（即只有允许的才能做）改变为“禁止性规定”， 即：除了禁止的都可以做。只有切实地在程序立法中落实到这三点，才能从根本上确保执法机关正确执法，防止其滥用权力。<br> 二、执法的程序化、公正化和效率化
    严格执法是依法行政的必然要求。就目前来说，我们的行政机关全体公务员要树立为东北大振兴服务和为相对人服务的观念，做到严格执法、热情服务。行政机构及其工作人员要加强行政主体的行为规范。这一方面的几个要求是：<br> （一）做到不同的职位要具有相应的法律知识，提倡上岗晋级要经过法律知识和执法能力的考试考核。行政机关广大公务员，特别是领导干部应当努力学法用法，不断提高执法水平。各级行政机关要切实保证法律、法规、规章和规范性文件的贯彻落实。严格依法办事，杜绝渎职、越权、滥用权力以及徇私枉法现象的发生。 坚持职权法定原则，明确和理顺各级行政机关及其职能机构和有关执法人员的权限和职责。严格遵守依法行政的各项规范和程序。要不断提高行政效率，由“手工行政政府”转变为“电子政府”，加速政府管理的现代化。对于应当办理的事要在法定期限内及时办理，从时限上保障相对人合法权益。真正体现“三个代表”精神，遵循便民原则，减少办事环节，降低行政成本和相对人办事成本。如“一站式”办公方式就非常受老百姓的欢迎。<br> （二）进一步建立完善行政执法责任制、行政管理公示制、行政执法工作评议考核制、行政执法错案责任追究制等项制度和程序。在过去，政府决策事务，造成国家财产和人民生命财产的损失，往往算是交了学费，政府官员一般不需要承担责任。最近若干年来政府官员的责任问题终于提到了日程。一批重大责任事故，不仅当事人受到处理，而且有关领导干部也被革职、免职、受警告或记过处分。这是一个好的开端。政府官员应该承担责任，已是各方面的共识。因为如果政府官员不对失误的决策承担责任，尤其是对所发生的重大责任事故承担责任，就不会有积极性去努力避免重大事故的发生。因此，责任追究制度必须要健全，属于集体决策的就要集体承担责任。例如，英国就有内阁集体责任制，当年撒切尔首相因为实行人头税，引起全国百姓的反对，议会投了不信任票，结果迫使内阁全体辞职，首相黯然下台。落实执法责任，可以采用层层签订责任书的形式，把执法依据中的责任分解到执法机构、执法人员，使其各司其职各负其责。建立明确的归责原则。行政执法主体对行政执法人员的过错行为先对行政执法相对人承担责任，然后根据行政执法人员的过错程度进行行政追偿。为了防止出现“责任集体负责，实际谁也不负责”现象，还明确行政执法责任的承担顺序及过错责任追究的方式。在责任承担的顺序上，严格按照“责与罚相适应”的原则分清主次，分别苛责。<br> （三）适应加入世界贸易组织的形势，转变工作职能，认真清理和依法规范行政机关行政审批权的行使，禁止违法设置审批权。在执法主体资格的确立方面，执法机构的设置和执法内容的安排，应严格按《行政处罚法》的规定要求，不得随意设置和安排。<br> 三、行政法律监督制度化
    法律监督的理论前提是法治运行每一个环节都存在法律被违反、扭曲、误用的可能，监督的目的：一是防止上述问题的发生，二是当上述问题发生以后加以纠正或救济，使被扰乱或中断的法治秩序得以恢复和调整。目前行政法律监督存在着监督滞后、监督虚设、和监督乏力的问题。一方面监督权空泛不明，另一方面监督权的行使有充满随意性。其中，最重要的是：监督主体应当获得强大、独立而又专门化的权力，没有任何个人、团体或组织可以在法律监督的视野之外，也没有任何个人、团体或组织能够在“挑选监督”的行为中获得任何利益——一个完备的法律监督体系的最终形成将是行政法治正常运行的关键保证。因此：
（一）建立行政执法监督检查制度，将行政执法监督检查工作经常化，使之成为行政机关重要的行政方式之一。对违法行为，要严格查处。为了了解、比较、评价完成任务的情况，就必须按照确定的明确责任对落实情况进行全面的考核制、惩罚制以及对个案的督查制、过错责任追究制等。实现单位对机构，机构对人员，上级机关对下级机关的层级监督制度。要建立健全投诉制度。<br> （二）通过政党和人民团体的监督、人民代表大会的监督、司法监督（如扩大法院对行政案件的受理权限）和对行政行为的程序监督，提高政府行政过程的民主性和透明度，减少行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率。而且要形成包括群众组织，新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。强调通过公民的参与而施加程序上的控制是十分重要的，公民通过各种各样的形式进行直接或间接的参与，可以成为一种有效的监督方法。还可以邀请特邀行政执法监督员，拓宽监督渠道。建立走访行政执法管理行政相对人制度，建立并公布投诉举报电话网络通过人民建议征集渠道征求各方意见。<br> （三）公民参与行政的过程，只有在司法作为保障手段和救济途径的基础上，才可能真正达到有实际效果的控制。面对不断膨胀的行政权力，为了审查在行政行为过程中的利益相关人的 意见和利益是否得到充分的反映和代表，行政机关的裁量是否为法律所允许，司法机关需要更加有效的实施司法控制与监督。因此，要进行司法审查制度的改革 ，赋予司法机关独立地位，司法权是一种判断权，司法权的权威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的独立性有赖于其判决的终局性；司法独立意味着只服从法律和只对法律负责。因此，要扩大司法审查范围，取消行政终局决定，改为行政诉讼；扩大诉讼保护范围，拓展原告资格，原告可以为受到被审查的任何行政行为影响的个人或企业；要兼顾公平和效益，保证司法客观、公正，迅速。<br> （四）司法工作也要国际化　尤其是有关贸易的司法案件
加入世贸组织以后，按照WTO“透明度”原则：一方面司法工作日益受到国际性法律法规的约束，除了国内的法律法规 ，国际性法律法规也将成为我国进行司法审判的一个重要依据；另一方面，审判的公正、公平性也日益受到国际监督，审判的结果要及时通告，一旦被认为不公，就有可能导致国际诉讼，有可能改变判决结果，司法不再是一国的内部事务。而且随着国际市场对东北地区的开放，涉外案件越来越多，依据的法律也要逐渐适应国际标准，案例法将越来越重要，而且，虽然国际诉讼可以直接干预的只有他国贸易的案件，但这些影响在司法上是具有衍生作用的，一些司法原则、审判依据会被援引到其他领域的司法审判，从而影响整个司法工作。<br>     总之，欲图东北大振兴，法治要先行。要加强行政立法工作，加大执法力度，提高行政执法、司法审判和检察的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。推进司法体制改革，维护司法公正。实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。我们相信：东北大振兴将指日可待。（作者单位：辽宁工学院社科部    锦州市中级人民检察院）